Vergebene Chance

Verfassungsgerichtshof stoppt Volksbegehren für bessere Krankenhauspflege in Bayern

von Peter Hoffmann, stellv. Beauftragter des Volksbegehrens

Pressemitteilung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zur Entscheidung vom 16. Juli 2019

Die Bemühungen, mittels Plebiszit bayerischen Krankenhäusern verbindliche Pflegepersonalschlüssel vorzuschreiben, sind gescheitert. Gesundheitsministerin Huml hatte das Volksbegehren von vorneherein abgelehnt. Sie sieht Bayern in der Pflege auf einem guten Weg – schön wär’s! Bayern hat eine historische Chance vergeben, die Abwärtsspirale in der Krankenhauspflege zu stoppen und eine Trendwende einzuleiten.

Auch der Verfassungsgerichtshof sieht die Pflege auf einem guten Weg. In der mündlichen Urteilsbegründung zeichnete der Präsident des Verfassungsgerichtshofes, Peter Küspert, ein beinahe anrührend optimistisches Bild des Fortschritts, der von den Spahnschen Gesetzen nun zu erwarten sei.

Mit dem Pflegepersonalstärkungsgesetz sei den Krankenhäusern die Refinanzierung zusätzlicher wie aufgestockter Stellen wie auch von Tarifsteigerungen in der Pflege garantiert worden. Damit sei für Klinikleitungen ein starker Anreiz gesetzt, in großem Stil Pflegekräfte einzustellen und so die Qualität der Behandlung ohne Mehrkosten für ihr Haus zu verbessern.

Der Anreiz, neue Planstellen zu schaffen, ist sinnvoll und notwendig. Trotzdem reicht selbst dieser starke Anreiz nicht aus für eine Trendwende zum Positiven. Warum? Die Antwort lautet: der technokratische Blick auf das Krankenhaus, der im Zeitalter der Betriebswirte und Unternehmensberater Mainstream geworden ist, ist blind für die wahre Dynamik der Pflegekrise.

Seit Einführung des G-DRG-Systems haben die Entscheider in Krankenhäusern und Konzernzentralen ganz im Sinne des Konkurrenzprinzips in immer neuen Kürzungsrunden Betriebskosten gesenkt. Da in der ökonomischen Logik des Fallpauschalensystems Pflegepersonal in erster Linie als Kostenfaktor angesehen wird, wurden Stellen insbesondere im Pflegedienst gestrichen, der Arbeitsdruck erhöht, Gehälter nicht angemessen weiterentwickelt und damit Qualität und fachliche Professionalität zu etwas scheinbar Vernachlässigbarem herabgewürdigt. Mittlerweile bleiben Pflegekräfte im Schnitt nur noch etwa 7 Jahre im Beruf und fliehen vor chronischer Überlastung in Teilzeit oder gleich in andere Berufe. Die Abwärtsspirale dreht sich weiter.

Nebenbei bemerkt: Ein Meilenstein zur Entlastung der chronisch überlasteten Pflege wäre die Abschaffung des Fallpauschalensystems. Wenn die Fehlanreize beseitigt würden, unnötige Behandlungen und Operationen durchzuführen, weil sie lukrativ sind, würden erhebliche Kapazitäten frei, sich aufmerksamer und leidenschaftlicher dem Sinnvollen und Notwendigen in Medizin und Pflege zuzuwenden.

Sicher ist: es wird nicht reichen, nur mehr Stellen anzubieten. Die Entscheidungsgewalt liegt längst nicht mehr bei den Klinikleitungen, sondern bei den Pflegekräften selbst. Sie entscheiden jetzt, ob, wo und wieviel sie im Krankenhaus arbeiten wollen. Um diese Entscheidung in Zukunft häufiger pro Krankenhaus ausfallen zu lassen, muss die Politik anstatt warmer Worte konkret, glaubhaft und verlässlich mindestens bessere Arbeitsbedingungen und Verdienstmöglichkeiten, aber auch günstigen Wohnraum und Kinderbetreuung schaffen.

Das abgeschmetterte Volksbegehren war eine historische Chance, mittels einer verlässlich besseren personellen Besetzung Arbeitsbedingungen real zu verbessern und die Abwärtsspirale in der Pflege zu stoppen. Das haben Regierungsparteien und Staatsregierung ebenso wenig begriffen wie die Risiken für die Zukunft. Vielleicht ist Politik dazu einfach zu weit weg vom realen Leben. Es geht um die nachhaltige Sicherung sozialstaatlicher Daseinsvorsorge. Wenn die Abwärtsspirale sich so weiter dreht, wird ein Pflegenotstand historischen Ausmaßes die Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhäusern und Pflegeheimen ins Wanken bringen – schlimmstenfalls bis zum regionalen Kollaps.

Regierung und Verfassungsgerichtshof haben diese Umstände aber verdrängt und eine extrem engstirnige Auslegung der Rechtslage gewählt, um zum von Ihnen gewünschten Ergebnis zu kommen: “Die im Bundesrecht enthaltenen Öffnungsklauseln erlauben keine Regelungen der Länder zur Ausstattung der Krankenhäuser mit Pflegepersonal.” (Urteil BayVerfGH 190716, Leitsätze 2.c)

Wie der BayVerfGH darlegt,

räumt Art. 74 Abs. 1 Nr.19 a GG keine umfassende Bundeskompetenz für den Bereich des Krankenhausrechts ein, sondern nur eine Regelungszuständigkeit für die wirtschaftlichen und finanziellen Aspekte (…) Demgegenüber ist die der Sicherstellung der stationären Krankenversorgung für alle Einwohner im Bundesgebiet dienende Krankenhausorganisation und Krankenhausplanung gemäß Artikel 70 Abs.1 GG grundsätzlich Sache der Länder” (Urteil BayVerfGH, Randziffer 75).

Das Krankenhauswesen ist also Gegenstand gemeinsamer, nicht aber konkurrierender Gesetzgebung. 2016 hat der Bundesgesetzgeber zudem den Ländern die Kompetenz zugesprochen, auch eigene Qualitätsanforderungen festlegen zu dürfen. Anstatt dem Volksbegehren zuzugestehen, diesen Spielraum zu nutzen, konstruiert das bayerische Verfassungsgericht eine holprige Argumentationskette. Da Personalregelungen finanzielle Konsequenzen nach sich ziehen, sei eine Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers wegen der finanziellen Aspekte begründet. Nunmehr habe der Bundesgesetzgeber eigene Personalregelungen für die Pflege erlassen. Nach dem Grundsatz Bundesrecht bricht Landesrecht seien diese (unseres Erachtens bruchstückhaften) Regelungen unabhängig von ihrem konkreten Inhalt in jedem Falle “abschließend”. Damit wird den Bundesländern jedes Recht abgesprochen, irgendeine Personalregelung im Pflegebereich der Krankenhäuser selbst festzulegen. So kann man juristisch argumentieren – sollte man aber nicht!

Zudem findet sich in dem Urteil ein Aspekt, den sich die Rechtspflege unter der Überschrift “Demokratieprinzip” und in Hinblick auf zukünftige Volksbegehren einmal genauer anschauen sollte. Im Verlauf des Volksbegehrens hat sich durch die o.g. Gesetze die Rechtslage geändert. Das hätte auf den vorgeschlagenen Gesetzentwurf keine Auswirkungen gehabt, aber natürlich in der Begründung diskutiert werden, wenn man das zu diesem frühen Zeitpunkt schon hätte wissen können. Allerdings lag selbst die öffentliche Präsentation der über 102.000 gesammelten Unterschriften bereits vier Wochen zurück, als die Gesetze im Bundestag verabschiedet wurden. Die Richter urteilten: “Das Risiko, dass sich die Rechtslage (…) ändert geht zulasten seiner Initiatoren” (Urteil BayVerfGH, Leitsätze 4).

Dem widerspricht einer der Verfassungsrichter in einem Sondervotum: „Wenn nach einer Änderung der Rechtslage das Volksbegehren wegen fehlerhafter Begründung unzulässig würde, hätte es der Landtag jederzeit in der Hand, ein Volksbegehren zu torpedieren. Diese Situation wäre geeignet, das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in ihre für die Demokratie wesentlichen Mitwirkungsrechte zu untergraben (…) Ich kann nicht erkennen, weshalb der sachliche Gegenstand eines Volksbegehrens berührt sein soll, wenn die Begründung von seinen Initiatoren an eine neue Rechtslage angepasst wird, ohne dass der Text des Gesetzentwurfs eine Änderung erfährt.”

Wie könnte es nun weiter gehen?

Zum einen wird man aufmerksam beobachten und politisch begleiten, welche Ergebnisse die aus der „Konzertierten Aktion Pflege“ heraus gebildete Arbeitsgruppe aus Deutscher Krankenhausgesellschaft, ver.di und dem Deutschen Pflegerat bringt. Die Arbeitsgruppe hat den Auftrag, endlich eine bundesweite gesetzliche Personalbemessung für Krankenhäuser zu entwickeln.

Die Gewerkschaft Ver.di wird sicherlich prüfen, ob ihre Kampagnenfähigkeit in weiteren Krankenhäusern erlaubt, Tarifkämpfe um Entlastungstarifverträge nach dem Vorbild der Charité zu führen. An 23 Krankenhäusern ist dies mittlerweile gelungen.

Engagierte Bürger*innen haben über die politische Schiene nach diesem Rückschlag nur einen indirekten Zugriff und zudem nur auf Häuser in öffentlicher Trägerschaft: Der Landesgesetzgeber könnte als Träger Personalbemessungsregeln für seine eigenen Universitätskliniken erlassen. In gleicher Weise könnten Kommunen dies für Krankenhäuser in ihrer kommunalen Trägerschaft beschließen. Vielleicht sollten die Bürger*innen diese Frage bei den anstehenden Kommunalwahlkämpfen noch einmal aufwerfen.